viernes, 27 de marzo de 2009

Principios para la regionalización


El proceso de Reforma Administrativa consistió en una serie de subprocesos que se realizaron de forma sincrónica, los cuales corresponden a la Reforma Macro funcional, la Reforma Macro estructural y la Regionalización, considerándose esta última como la expresión territorial de la Reforma como proceso. Se consideran estos subprocesos como parte conformante de uno sólo, los cuales se complementan y apoyan a los restantes.

Dicho proceso, tuvo una serie de lineamientos o principios de base para su ejecución, de los cuales se identifican de tipo político filosófico, y otros geográfico técnicos a la hora de realizar la nueva división territorial.

Previo a plantear los principios mencionados, se considera elemental la distinción entre los conceptos de “Reforma Administrativa” y “Regionalización”. El primero, es el proceso en sí de reorganización y readecuación de la administración del Estado, fundamentada en una reforma constitucional y legal, y de estructura de servicios y entidades públicas (macro estructural), implementación de una serie de sistemas de asesoramiento y modernización del aparato estatal (macro funcional), y por último la regionalización en sí, que corresponde a la readecuación de la división política y administrativa del territorio nacional [1].
Con respecto a los principios orientadores de la reestructuración y el cumplimiento de los objetivos integrales planteados por la CONARA de "racionalización, desconcentración y desburocratización" del país, que oriente a la integración nacional, conciliando la idea de progreso bajo las exigencias de la seguridad nacional y la soberanía, se trabajo con lo expresado en una serie de documentos de CONARA, de lo cual se pudo hacer una integración de los conceptos derivados, los cuales no necesariamente se encontraban manifiestos como principios propiamente tales.

En el documento de la CONARA “Reforma Administrativa integral y regionalización”, se planean una serie de condicionantes que deben cumplir los territorios para pasar a conformar una región, lo cual rigió para la reforma del año 1974. De ellos es posible derivar una serie de requisitos geográficos técnicos que deben cumplir las unidades para ser consideradas como una región, en estos se realza la importancia de factores como recursos naturales, la existencia de un núcleo central, población, situación y soporte geográfico asociado a la realización de actividades y la seguridad nacional. Se destaca la importancia de estos requisitos en función de la formación de unidades fundamentalmente económicas que permitan el desarrollo y auto sustento de estas.
También se trabajo con los documentos “Proceso de regionalización, descentralización y desconcentración administrativa de Chile” y “Regionalización del país, sistema de gobierno y administración regional, provincial y comunal”, de los cuales se pudo extraer nuevos conceptos y complementar los que ya se tenían.

De lo anterior fue posible la extracción y elaboración de una serie de principios geográficos técnicos para la conformación de las unidades administrativas:

DELIMITACIÓN Y CARACTERÍSTICAS GEOGRÁFICAS DETERMINADAS= La región se considera por la CONARA como una parte del territorio nacional con características determinadas que facilitan el desarrollo económico y social del país [2].
La delimitación de la unidad administrativa se relaciona con accidentes geográficos, particularmente, el ordenamiento se ha desarrollado en función a la existencia de ríos y cuencas fértiles. Lo anterior contrastado con la tónica general que se ha dado en la historia de la humanidad en donde los primeros asentamientos se desarrollaban en torno a cuencas fértiles, capaces de dotar de los recursos naturales esenciales y vías de conectividad con otros asentamientos (aspecto que se da de forma particular en Chile, dado el emplazamiento de los ríos de forma transversal a la cordillera, recorriendo tramos no muy extensos).
HOMOGENEIDAD= Se plantea como necesario, que se presenten características similares dentro de la región, en la que pueden desarrollarse una serie de actividades económicas distintas, pero es necesario que estas sean compatibles y/o complementarias, es decir, que el desarrollo de una no interfiera con el de la otra. En cambio, a nivel provincial se hace referencia a una “actividad económica característica y predominante” [3], asociada a los recursos naturales y humanos disponibles.
Jose Ortega V. plantea el conepto de homogeneidad, como criterio objetivo para la delimitación de una región, "lo que permite diferenciar un fragmento de la superficie terrestre desde el prisma geográfico, respecto de las áreas inmediatas, es el poseer un determinado carácter dominante que se presenta de forma uniforme en ese territorio"[4]. A su vez, se plantea un carácter homogéneo dentro de un territorio desde el punto de vista cultural, dependiendo el enfoque que para la división se tenga.
En relación al concepto anterior, se presentan los siguientes, planteando criterios de homogeneidad desde eñ punto de vista de región natural, como así también social y/o cultural.
RECURSOS NATURALES= Los recursos naturales disponibles en la unidad, van a determinar el soporte de la unidad territorial, las actividades económicas posibles a desarrollar y la dotación de recursos básicos, esenciales para el asentamiento; agua y sustrato.

POBLACIÓN= Se considera un elemento base para la región, ya que como Pierre George ha mencionado en “Geografía Activa”, la región es un espacio social. El factor humano va a ser quien desarrollara las actividades dentro de la unidad, así como también será el participante dentro del mercado de consumo dentro de la región.

Con respecto a lo planteado sobre los tres principios anteriores, se podrían unificar y considerar dentro de uno solo. Para la idea de regionalización, se plantea como fundamental el lograr el impulso y desarrollo auto sostenible por parte de las regiones. Podría considerarse como un principio de UNIDAD ECONÓMICA, que oriente al desarrollo regional y por consiguiente nacional. La idea de potenciar las posibilidades de las unidades, es decir, aprovechar las ventajas comparativas y competitivas de estas podría permitir su inserción en el mercado internacional.

SEGURIDAD NACIONAL= Principio Geopolítico fundamental para la Regionalización, avocado específicamente a territorios vacíos asociados a límites fronterizos, por peligro de conflictos con países limítrofes, como sería el caso de Perú. Fue primordial la necesidad de potenciar estos sectores para la ocupación y auto sustentamiento. Se destaca lo mencionado en el artículo Principios de Geopolítica y su aplicación al caso peruano, en donde se plantea que “El espacio supone poder a condición de ser ocupado” [5], poniéndose de manifiesto la importancia de la ocupación en relación a la soberanía sobre un determinado territorio.

ADMINISTRACIÓN NACIONAL (SOBERANÍA)= Se plantea la necesidad de una jerarquización de ciudades que permita la creación de una red administrativa a lo largo de la región y el país, en base a la instauración de autoridades. El tamaño de la unidad se asocia directamente al concepto de soberanía, es decir, la posibilidad de ser administrable y, permita el manejo y gestión del los recursos de la unidad, ya sea a nivel comunal, provincial o regional. Para la jerarquización de las ciudades vale considerar el nivel de influencia sobre el territorio circundante y la articulación que permite con respecto a la integración.

POLARIZACIÓN= Es necesario que exista un núcleo o nodo gravitante, que sea el centro económico y administrativo de la unidad, ejerciendo influencia en los demás nodos, y oriente el desarrollo de esta. Pierre George hace referencia a la importancia que tiene el centro para la región y la influencia que ejerce en esta para su desarrollo, “si la región vive gracias a su centro, el proceso liberal de su formación consiste en la polarización progresiva de sus actividades en torno a este centro y dentro mismo de él. Por consiguiente, la región estará tanto mejor formada, tanto más madura, cuanto más importancia relativa tenga el centro y, sobre todo, cuanto mayor influencia ejerza sobre todo el territorio considerado” [6].

INTEGRACIÓN= Uno de los principios fundamentales para la división del país. La conformación de polos de desarrollo a lo largo de las distintas unidades se vale de las posibles relaciones que puedan establecer con los demás nodos dentro de la misma unidad, o a nivel nacional o internacional. Que los polos articuladores, concentradores de los principales servicios, sean alcanzables para los distintos sectores de la región, permitiendo el flujo entre dichos sectores. Aquí se puede incorporar el requisito propuesto por CONARA que plantea la necesidad de una estructura urbana-rural y su interacción dentro de la unidad, considerando esta como parte de un todo.

Al principio de integración se le relacionan los dos siguientes:
REDES= La presencia de vías y/o medios de comunicación es imprescindible para la integración e interacción de flujos, entre los distintos sectores dentro de la unidad, estas redes deben permitir la conexión e integración con el nodo central, así como también la integración en un contexto provincial, regional, nacional e internacional.

INFRAESTRUCTURA= Se requiere de esta para la satisfacción de las distintas necesidades de la población. Esta se asienta sobre la base física o natural, pero forma y permite a su vez el desarrollo de las actividades humanas, así como también fundamentan la existencia de redes.
En “Geografía Activa”, se cita a Vidal de la Blache, haciendo mención a una regularidad que trasciende a través de los años, y es que “Ciudades y carreteras son las grandes iniciadoras de la unidad: crean la solidaridad de las comarcas” [7].

Se podría hablar de un ideal de país como una especie de Rizoma, en donde las regiones y unidades vendrían a relacionarse entre sí y lo que permitiría la relación entre nodos sería la existencia de redes, lo que al rizoma serían las líneas. Lo que podría caracterizar dicha red es la integración entre las distintas unidades, y la presencia de inevitables nodos/brotes que orientarían el desarrollo nacional.

Además de los principios geográficos, se consideraron principios políticos filosóficos orientadores de la Reforma Administrativa: SUBSIDIARIEDAD, SECTORIALIZACIÓN y REGIONALIZACIÓN, los cuales se explicitan en el documento Políticas de la Comisión Nacional de Reforma Administrativa.
Se entiende como principio de Subsidiariedad: “la administración del Estado debe asumir solo aquellas funciones o actividades que los organismos intermedios de carácter privado no estuvieran en condiciones de abordar con oportunidad y eficiencia” [8].

Como principio de Sectorialización: “traspaso de competencias, funciones, atribuciones y recursos desde la administración central a las entidades territorialmente descentralizadas y municipalidades -según les corresponda- aplicando el principio de subsidiariedad; es el caso, por ejemplo, del fomento productivo, área social y subsidios, etc.”[9].
El principio de Regionalización se entiende como: “desligar al nivel central de funciones que indebidamente estaban bajo su control a fin de facilitarle su misión indelegable cual es la de Gobernar” [10].

Estos tres principios van a guiar las políticas y medidas adoptadas por el Gobierno a fin de cumplir los objetivos de la Reforma Administrativa. Como cuarto principio se podría adicionar el de APOLITICIDAD, el que caracteriza la prescindencia de orientación política por parte del funcionario público, que asegure la imparcialidad y objetividad de la gestión pública.

Todas estas políticas, tienen asociadas una serie de medidas para ser llevadas a cabo, abarcando los distintos aspectos considerados dentro de la Reforma Administrativa y los objetivos planteados. En el documento Políticas de la Comisión Nacional de Reforma Administrativa se especifica acerca de cada una de ellas, las deficiencias a superar y los pasos a seguir para esto.

Dentro de todos estos principios planteados hay algunos que podrían ser cuestionados por su vigencia o aplicación actual, especialmente los de tipo geográfico técnicos, un caso concreto es el de la homogeneidad, lo que se puede poner en cuestionamiento dado que el territorio se caracteriza por ser un ente dinámico, dada la conformación por una serie de elementos que interactúan y varían en el tiempo. Para esto se requiere un diagnóstico y actualización de los principios vigentes que se encuentren más acorde con las características actuales de Chile, como país natural, social, político y económico.
[1] MINISTERIO DEL INTERIOR, SUBDERE, “Proceso de regionalización, descentralización y desconcentración administrativa de Chile” [en línea]. (Santiago, Chile) 1986. [Citado abril 10, 2009], pág. 6. Disponible en la World Wide Web: http://www.subdere.gov.cl/1510/articles-69021_recurso_1.pdf
[2] Ibídem, pág. 11.
[3] MINISTERIO DEL INTERIOR, SUBDERE, “Proceso de regionalización, descentralización y desconcentración administrativa de Chile” [en línea]. (Santiago, Chile) 1986. [Citado marzo 29, 2009], pág. 12. Disponible en la World Wide Web: http://www.subdere.gov.cl/1510/articles-69021_recurso_1.pdf
[4] ORTEGA J. "Los horizontes de la Geografía", Editorial Ariel. Barcelona. 1º Edición. Febrero 2000. [Citado abril 18, 2009] p.353. ISBN: 84 344 3464 4
[5] CHAVEZ V. A., “Principios de Geopolítica y su aplicación al caso peruano” [en línea]. (Perú). [Citado abril 10, 2009] pág. 5. Disponible en la World Wide Web: http://andresavelinocaceres.iespana.es/paginas/13punto_de_vista/PDF/13punto001.pdf
[6] GEORGE, PIERRE. “Geografía Activa”. Traducido por BORDONABA P.; Editorial Ariel. Barcelona. 2º Edición. 1967. [Citado abril 4, 2009] p.331.ISBN: 84 344 3401 6
[7] Ibídem p.326.
[8] CONARA, Reforma administrativa integral y regionalización [en línea]. (Chile) 1974. [Citado abril 4, 2009], pág.6. Disponible en la World Wide Web: http://www.subdere.gov.cl/1510/articles-68862_recurso_1.pdf
[9] SUBDERE, Bases para una política de descentralización [en línea].(Chile) 2000. [Citado abril 4, 2009], pág. 18. Disponible en la World Wide Web: http://www.subdere.gov.cl/1510/articles-65838_recurso_1.pdf
[10] CONARA, Reforma administrativa integral y regionalización [en línea]. (Chile) 1974. [Citado abril 4, 2009], pág.17. Disponible en la World Wide Web: http://www.subdere.gov.cl/1510/articles-68862_recurso_1.pdf

Proceso histórico regionalización























En materia de división político administrativa, se han llevado a cabo una serie de modificaciones en la organización nacional desde, se podría decir, la fundación del país.
Una serie de hitos han marcado las variaciones en la división territorial, ante lo cual se menciona aquellos que se consideran de relevancia, pero enfocando el proceso de regionalización y reforma administrativa que se inicia el año 1964, con la creación de la ODEPLAN, como se ha mencionado.
El proceso de reforma administrativa, se inicia con el cambio de régimen político, en donde se plantean una serie de objetivos a conseguir que consistían fundamentalmente en la racionalización, desconcentración y desburocratización del Estado, a fin de lograr una integración de las distintas partes conformantes del Gobierno ,y por consiguiente del país, a los niveles regional, provincial y comunal. Para lo cual la planificación económica y social pasa a formar parte importante de la reforma, paralelo al concepto de
seguridad nacional y las decisiones y objetivos del Gobierno.
La CONARA plantea como contenido de la Reforma Administrativa el “conjunto de acciones y medidas de carácter permanente y evolutivo tendientes a transformar la administración pública nacional para adaptarla al proceso de desarrollo económico y social: no solo destinada a lograr una mayor eficacia en la Administración Pública tradicional, sino destinada a dejar de lado estructuras arcaicas incapaces de marchar a tono con la transformación del país y la mentalidad de sus habitantes”[1].
Para llevar a cabo lo anterior, la CONARA realizó un diagnóstico de las principales deficiencias de la administración pública, para generar así, ejes de trabajo; se plantearon graves carencias en el ámbito estructural, de planificación, uso inadecuado de los recursos, humanos, financieros y materiales, sistemas y procedimientos de trabajo y sistemas de control inadecuado (Se profundiza en cada uno de estas materias y el proceso de reforma en sí en el documento de la CONARA Reforma Administrativa integral y regionalización).
Los procesos de reforma administrativa y regionalización, buscan en esencia, el desarrollo integral de las unidades territoriales conformantes del país, lo cual se logra a través de la correcta organización de dichas unidades. Además un elemento fundamental en el proceso es la planificación, para lo cual se requiere una participación conjunta de las distintas autoridades a los distintos niveles administrativos y de la ciudadanía, como actores en la toma de medidas.
A su vez, estos procesos orientan a la consideración del desarrollo tanto económico, como social y cultural de los distintos sectores del país en función a sus potencialidades y deficiencias, en armonía con un contexto nacional.
Se hace mención de una serie de hitos relacionados a la creación de organismos y entidades gubernamentales asociados al fortalecimiento de los niveles de división. Se destaca la creación de las universidades a nivel regional, en un intento de descentralización del servicio de educación superior.
Desde el año 1990, se comienza con la descentralización política, rezagada por el tipo de gobierno hasta ese entonces, complementándose así la descentralización administrativa del país.
Posterior a eso, se crean los Gobiernos Regionales, dando autoridad central a las regiones y se toman una serie de medidas en complementación al fortalecimiento de los niveles administrativos.
En el año 2005 se reforma la constitución de 1980, permitiendo la incorporación en el 2007 de dos nuevas regiones al territorio chileno.
[1]CONARA, Reforma administrativa integral y regionalización [en línea]. (Chile) 1974. [Citado marzo 23, 2009] Disponible en la World Wide Web: http://www.subdere.gov.cl/1510/article-68862.html

Contexto del surgimiento de la idea de regionalización en Chile



Se reconoce que la idea de regionalización en Chile surge con la creación de la ODEPLAN en el año 1964, pero esta adquiere fuerza en la agenda pública a partir del año 1974, con el nuevo régimen político. Es en ese año, donde se hace evidente la urgente necesidad de una reforma estructural en cuanto a la administración y división territorial del país.
Lo anterior a raíz de conflictos que se venían arrastrando desde años anteriores, producto del rol adoptado por el Estado, el cual desde ya principios de siglo XX comenzó a caracterizarse por la intervención, cuyas políticas no estaban en concordancia con la economía, lo cual se traducía en elevados niveles de gasto gubernamental en servicios y organismos públicos. Al crecer tanto el aparato fiscal, la estructura administrativa ya no cumplía las exigencias actuales. Ante esto, se toma la decisión de realizar una reforma. En el cuadro Chile: Síntesis del Rol del Estado (Segunda mitad del siglo), del documento "Descentralización de Recursos", se hace una referencia de los roles adquiridos por el Estado desde la segunda mitad del siglo pasado, aclarándose el nivel de gasto público realizado en intervalos y para qué fin, pudiendo dar una idea del contexto político financiero en que surge la idea de la regionalización.
Al contexto nacional, se le suma lo que acontecía en esa época en América Latina, en donde la mayoría de los países tenían en práctica regionalizarse. Así, Chile comienza el proceso de Reforma administrativa y territorial.




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